論文關鍵詞：參與式互動；第三部門；政府改革；社會運行機制
　　
　　論文摘要：后工業(yè)社會中，官僚制政府面臨雙重困境：一是官僚體制的內在缺陷造成政府管理績效下降：二是社會力量的成長直接影響著公共權力的治理邊界。20世紀80年代以來，政府改革運動在西方典型國家相繼展開，并迅速擴展至世界各地。雖然各國政府改革的路徑選擇不盡相同，但在經濟市場化、社會信息化和政治民主化的世界主流發(fā)展趨勢的影響下，重視并尊重社會力量，給予社會力量合理的發(fā)展空間，已經成為政府改革的基本思路。第三部門的興起是社會力量成長的重要標志之一。從一定意義上講，正是由于第三部門的全面積極參與，當代政府改革已經不僅僅是政府自身的再造和重塑，而是通過政府與社會的良性互動。變革傳統(tǒng)的一元化社會治理模式，從而實現(xiàn)社會運行機制的全面升級。

　　“任何成功的制度都會變成其過去成就的受害者，最終都要不斷的變化。”工業(yè)社會中發(fā)展起來的信息技術已經成為否定工業(yè)社會的最堅決力量，一個全新的、更高層次的技術社會形態(tài)正趨于形成。與此同時，建立在工業(yè)社會基礎上的官僚制政府也正面臨著前所未有的發(fā)展困境。“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發(fā)展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何能把這些事情做到最好。”為了能夠塑造一個與后工業(yè)社會發(fā)展相適合的現(xiàn)代政府，自20世紀80年代以來，政府改革運動在西方典型國家相繼展開，并迅速擴展至世界各地。雖然各國政府選擇的改革路徑不盡相同，但在經濟市場化、社會信息化和政治民主化的世界主流發(fā)展趨勢的影響下，重視并尊重社會力量、擴大社會自治空間、提高社會自服務能力已經成為世界各國政府改革的共同選擇。第三部門的興起是社會力量成長的重要標志之一，是社會自組織和自服務的重要載體。第三部門之所以能夠迅速發(fā)展正是得益于政府改革的全面推進，同時，它也成為了政府改革的重要推動力量。從一定意義上講，由于第三部門的全面積極參與，當代政府改革已經不僅僅是對傳統(tǒng)官僚制政府的組織機構、政務流程和部門職能的自我再造，而是通過政府與社會的良性互動，變革傳統(tǒng)的一元化社會治理和公共服務模式，從而實現(xiàn)社會運行機制的全面升級。
　　
　　一、官僚制政府面臨的雙重困境
　　
　　官僚制政府是建立在工業(yè)社會基礎上的權力集中、職能廣泛、程序繁雜、規(guī)模龐大、多層次、多部門的以“統(tǒng)”和“管”為中心的大政府模式。官僚制度的合理性在于它使行政受到法規(guī)約束，同時要求知識成為政府決策的基礎?？茖又?、行政法規(guī)和技術官僚構成了官僚制政府的核心要素。在工業(yè)社會中，官僚制曾經展示出巨大的制度優(yōu)越性以及對社會的整體駕馭能力。但是，在經濟市場化、社會信息化和政治民主化浪潮的推動下，傳統(tǒng)官僚制政府則陷入了雙重困境之中。
　　
　　(一)官僚體制的內在缺陷導致政府管理績效下降
　　在反思傳統(tǒng)官僚制的過程中，政府管理績效問題始終是人們關注的焦點。與信息化社會的整體發(fā)展效率相比，傳統(tǒng)官僚制政府在管理上存在著巨大的效率差距。這種效率差距不僅制約著政府管理職能的實現(xiàn)，同時也影響著社會整體發(fā)展進程。造成這種效率差距的根本原因并不是管理技術和管理手段的落后，而是官僚體制的內在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隱患。
　　首先，由少數(shù)技術官僚主宰政府會導致政府決策執(zhí)行的效率下降。“在這種政治制度中，決定性的影響屬于行政部門和經濟部門中的技術人員。”日由于政府決策權掌握在少數(shù)技術官僚手中，致使政府中的基層官員和中低層公務員只能淪為政府決策的“看客”，而普遍缺乏參與管理的積極性。然而，這些基層官員和中低層公務員恰恰又是政府決策的直接執(zhí)行人。由于決策者與執(zhí)行人的過度分離，勢必造成政府決策執(zhí)行的效率降低。
　　其次，“科層制”的實行導致政府各層級之間、部門之間、區(qū)域之間出現(xiàn)了不同程度的管理上的“空白地帶”?？茖又剖莻鹘y(tǒng)官僚制政府的組織構成方式，科層制的實行明確了行政組織和行政人員的管理職責和權限的劃分，對于政府管理的規(guī)范化、制度化起到了決定性的作用。但在實際的管理活動中，建立在科層制基礎上的政府組織不可避免的帶有僵化和機械的一面。特別是面對處于動態(tài)變化之中的管理對象和公共事務時，官僚制政府很難做出及時、有效的政策調整，這是造成政府管理中存在“空白地帶”的直接原因。
　　第三，傳統(tǒng)官僚制政府將管理和決策視為一種單方行為，忽視了管理活動中的雙向性、互動性以及政府決策的對象性。傳統(tǒng)官僚制政府的自我定位是具有最高權威的統(tǒng)治者和管理者，這勢必造成管理者與被管理者的對立。被管理者長期以來被排斥在管理活動之外。致使政府管理和決策往往只是出于管理者的一廂情愿。由于政府管理和決策缺乏必要的社會認同和公眾支持，從而導致了政府管理績效的下降，同時也造成管理資源的巨大浪費。
　　
　　(二)社會力量的成長直接影響著公共權力的治理邊界
　　在傳統(tǒng)社會中，政府掌控社會的權力是至高無上的。信息時代的到來，“信息本位”逐步取代了傳統(tǒng)的“官本位”；網絡經濟的形成和發(fā)展削弱了政府的金融控制力；隨著第三部門的崛起，傳統(tǒng)的一元化社會治理模式正在為多元化“共同治理”模式所取代。
　　首先，“信息本位”取代了傳統(tǒng)的“官本位”，政府對大眾傳媒的控制力下降。傳統(tǒng)政府通過對大眾傳媒的嚴格控制來實現(xiàn)社會輿論管制。20世紀90年代，隨著電信自由化浪潮的蓬勃興起以及電信產業(yè)國際化的發(fā)展趨勢，政府逐漸喪失了對于電信的獨家壟斷權。信息網絡作為新的大眾傳播媒體不再是由政府獨家掌控并服務于政府的技術工具，它是作為一種相對獨立的社會公共服務設施而存在的。網絡世界的開放性特征使得政府難以實現(xiàn)對網絡信息資源的絕對壟斷和監(jiān)控，公民不再單純被動地接受政府信息。借助于開放式、互動式的網絡平臺，普通公民可以自由的發(fā)表言論、觀點和主張，可以實現(xiàn)同政府的平等對話和協(xié)商。在這樣一個相對自由的網絡世界中，永遠沒有絕對的信息中心，任何一個網絡節(jié)點和終端都可能成為相對意義的輿論中心，傳統(tǒng)官僚制政府對于信息的絕對壟斷權正在逐漸喪失。
　　其次，全球化金融網絡的形成否定了傳統(tǒng)中央銀行的權威，削弱了政府的金融控制力。隨著固定匯率制被浮動匯率制所取代，世界告別了政府決定幣值的時代，進入了由市場決定幣值的新經濟時代。“在90年代的今天，傳統(tǒng)的實物商品這個貨幣的制約因素，現(xiàn)在已經被新的基于信息的新權威取而代之”。全球化金融網絡的形成加速了金融市場的信息化和網絡化進程，各國政府已很難實現(xiàn)對金融的分割管理。財政政策和貨幣政策將不再是各國政府獨立制定并實施的國內政策，而將成為在“全球性表決”基礎上形成的國際化政策。在這一過程中，中央銀行的權威地位被金融信息市場權威所取代。各國銀行只能在本國采取行動，已經無法像過去那樣管制國內外資金融通了，即便是在國內的行動也無法完全擺脫全球化金融網絡市場的影響。
　　第三，第三部門的崛起標志著社會自組織、自服務能力的全面提升，傳統(tǒng)的一元化社會治理模式正在為多元化“共同治理”模式所取代。第三部門的崛起是社會力量成長的重要標志之一。20世紀80年代以來，第三部門發(fā)展迅速，它們在社會治理和公共服務中的作用和影響正在逐漸擴大，一些傳統(tǒng)政府職能正在逐步地轉向第三部門。與政府相比，第三部門具有更大的靈活性、機動性和更好的應變能力，它們機構簡化、人員精練、管理成本更低、工作效率更高。最為關鍵的是第三部門能夠更直接地反映公眾需求，公眾也樂于接受來自第三部門的各種支持和幫助。從一定意義上講，第三部門的崛起動搖了傳統(tǒng)官僚制政府的社會中心地位。這種變化并不是對政府權力的簡單否定，而是為社會力量參與政治資源配置提供了一種合法且有效的渠道。“政治資源的配置方式，直接影響著政府公共權力的治理邊界”。
　　
　　二、第三部門的興起：公民社會成長的重要標志
　　
　　第三部門是相對于從事行政管理的第一部門(政府)、從事市場營利性活動的第二部門(企業(yè))而言，是指那些介于政府行政組織與贏利性組織之間的非政府的、非營利性的，帶有志愿性質的并從事社會公益事業(yè)的相對獨立的社會組織。美國學者萊斯特·薩拉蒙認為，第三部門與產生公共物品的公共部門(政府部門、國家部門)和產生私人物品的私人部門(市場部門、營利部門)相對應，各種非政府、非營利性的志愿團體、社會組織、民間協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和宗教團體等都屬此范圍。在運行原則和機制上，第三部門的行為價值取向不是追求經濟效益和自身利益最大化，而在于“自我價值實現(xiàn)”和“社會公益目標的達成”。第三部門通過追求社會效益、為居民提供公益性社會服務，并通過保持社會穩(wěn)定，間接地促進經濟發(fā)展。非營利性、合法性、自主性、非政府性、志愿性、公益性是第三部門的基本特征。
　　信息社會中，官僚制的內在缺陷日益顯現(xiàn)，各種社會力量也呈現(xiàn)出越來越大的影響力，“一系列獨特的社會和技術變化。以及醞釀已久的對國家壓力的信心危機”，不僅構成了政府改革的直接動因，也是第三部門迅速發(fā)展的重要動因。20世紀80年代以來，第三部門(The Third Sector)在世界范圍內蓬勃興起。這是一場規(guī)模宏大、意義深遠的“社團革命”，是人類在國家與市場、政治與經濟之外尋求解決社會問題的第三種方法、途徑和機制的積極嘗試。“我們是置身于一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性。”
　　當前，無論是西方典型國家還是發(fā)展中國家，幾乎都存在一個龐大的第三部門，其規(guī)模平均占到各國GDP的4.6％。第三部門的活動遍及教育、科技、醫(yī)療、環(huán)保、保護婦女兒童權益、弱勢群體利益保障等社會生活的方方面面。在美國，社會公共服務有400／0是由第三部門完成的，沃爾科將第三部門形象地稱之為“影子國家”；在英國，第三部門是城市發(fā)展和提高青年就業(yè)率的一個重要途徑；在匈牙利，第三部門是提供公共服務和發(fā)展市民社會的一種有效方法：在歐盟，第三部門被普遍視為增進地方社區(qū)福利的整合性機制。
　　中國的第三部門在20世紀80年代發(fā)展迅猛，1989年社會團體數(shù)量曾經達到20萬個，此后的幾年中有所下降。20世紀90年代中期，社會團體數(shù)量又開始迅速增長，到1996年，全國社團總數(shù)達到了18.67萬個。1998年，國務院修改了《社會團體登記管理條例》，新條例提高了注冊資金門檻，并且要求業(yè)務主管部門對所屬社團的行為擔負起全面責任。這些措施導致了1996年到2001年間注冊社團數(shù)量的又一次大幅度減少。但下降趨勢很快又被扭轉，到2003年底，中國共有14.2萬家注冊社團。“第三部門性質的組織在中國社會轉型的初期發(fā)揮了重要作用，為經濟體制和政治體制改革的順利進行做出了貢獻，包括促進政府職能轉變、培育和規(guī)范市場、推動企業(yè)經營機制轉換、形成自律性社會秩序等。”由于中國公民社會的發(fā)育尚不成熟，第三部門的成長必然受限，其組織規(guī)模、組織目標、人員素質、組織行為的獨立化程度等都存在一定的局限性，這無疑大大削弱了第三部門的組織影響力。客觀地講，在多數(shù)公眾的觀念中，第三部門還是一個不知所云的陌生概念，即便是有所了解，多數(shù)人也還是認為第三部門是一個與己無關、可有可無、流于形式的社會組織。在這種情況下。當代中國的第三部門還無法承擔起更多的社會責任，還無法像西方典型國家的第三部門那樣作為一支有著高度社會認同感，不容忽視的社會力量在政治、經濟、文化活動中發(fā)揮重要作用。但是，我們必須認識到，第三部門組織形式的確立對于組織發(fā)展有著重要影響。只有具備了最基本的組織形式，才能獲得更大的發(fā)展空間。第三部門組織行為的“星火效應”也會加速中國公民社會的成長，這將為第三部門發(fā)展提供重要的社會支持。
三、第三部門在政府改革中的積極作用
　　
　　(一)第三部門的發(fā)展使得當代政府改革已經超越了初始化目標，成為社會運行機制全面升級的重要環(huán)節(jié)
　　“一個國家的政府職能體系受制于其資源配置的社會化程度，社會化程度表現(xiàn)為社會的人流、物流、財流、信息流流量的大小，這些流量的大小決定著行政權力作用的空間大小和強弱”。政府機構改革的重點在于組織角色的轉換和結構職能的調整，其目的在于降低管理成本、提高行政效率、提高社會運行的質量。社會運行質量一方面取決于政府的管理效能和服務質量，另一方面取決于社會的自組織能力和自服務能力。高效的政府管理和優(yōu)質的公共服務可以改善社會運行質量，社會自組織能力和自服務能力的普遍提升也可以提高政府的管理績效。第三部門是社會自組織和自服務的重要載體。第三部門的勃興標志著社會自組織能力和自服務能力的普遍提升?，F(xiàn)代政府的高效運行離不開社會力量的積極參與，第三部門的發(fā)展拓寬了公眾參與社會治理和公共服務的路徑。正如我們所看到的，西方典型國家的政府改革之所以能夠取得顯著成效，一個關鍵性原因在于第三部門成功地將政府與社會聯(lián)結為一個整體。第三部門的發(fā)展壯大不僅逐步消除了政府、社會的二元分立，而且實現(xiàn)了政府與社會的良性互動。正是得益于第三部門的全面積極參與。當代政府改革的意義已經不再局限于傳統(tǒng)的狹隘理解，不再是政府的自我再造和重塑，而是整個社會運行機制的全面升級。
　　
　　(二)第三部門的協(xié)同治理有助于“參與式”政府治理理念的形成
　　傳統(tǒng)官僚制政府的治理理念是集中和集權。這種理念建立在官僚制政府長期占據社會中心地位的基礎上。它具有“單點”、“單向”的特征。所謂“單點”是指在傳統(tǒng)的政府管理過程中，政府是權力的惟一擁有者，對社會進行獨家壟斷的輻射式管理。所謂“單向”是指由于政府壟斷了社會管理權，造成管理者和被管理者之間的不對等關系和管理活動的單向性。隨著信息時代的到來，政府對信息和金融的壟斷權日益減弱。第三部門的崛起、公眾參與意識的增強迫使決策者不得不重新考慮未來政府的角色定位問題。因此，我們認為“分散式管理”和“參與式管理”應該成為未來政府治理的基本理念。所謂分散式管理是把政府過度集中的權力分散到各個職能部門中來，使之具有相對獨立的決策權和實質性的管理權，從而提高政府的決策和管理效率。同時，允許具備一定資格和能力的第三部門承擔部分社會治理和公共服務職能，分享相應的政府管理權力，這將有助于降低政府管理成本，提高政府管理績效。所謂參與式管理是將傳統(tǒng)“單點”、“單向”管理改造為雙向、互動式管理，讓更多的社會組織和公眾直接或間接的參與到政府管理活動中來。這里包括政府中的基層官員和中低層公務員，包括關注政府管理活動的社會公眾，包括各級、各類社會組織。只有讓各種社會力量積極參與到政府管理中來，才能真正推動政府民主化的進程，才能確保政府決策的正確性、科學性和服務性。
　　
　　(三)第三部門的積極參與有助于建立以社會化選擇為基礎，動態(tài)的政府職責調節(jié)機制
　　“將政府職能區(qū)分為功能和職責兩部分是認識現(xiàn)代政府職能問題的第一步。”相比較而言，功能是對政府職能的原則性界定，而職責是對政府職能的具體細化。從一定意義上講，現(xiàn)代政府在功能上基本趨同，如各國政府都具有處理階級性和社會性關系(統(tǒng)治和管理)；處理公平和效率關系；處理集中和分權關系；處理整體和部分關系：處理國家之間的關系等功能?，F(xiàn)代政府在職責上同中有異，這取決于各國政府的發(fā)展程度、政府能力、社會竟取能力等多種因素。西方典型國家的政府比之發(fā)展中國家的政府往往要承擔更多的職責。也就是說，現(xiàn)代政府的職責是動態(tài)遞增的。傳統(tǒng)官僚體制之所以危機重重，一個重要原因在于政府缺乏一種自我更新機制，特別是動態(tài)的政府職責調節(jié)機制。政府部門所承擔的具體職責應該取決于社會發(fā)展的需要。隨著社會的變遷，這種職責設置應該是不斷變化發(fā)展的。也就是說應該根據社會需要來確定并適時調整政府職責，而不是讓社會被動接受和遷就政府。然而，官僚制政府雖歷經多次改革，但在政府職責方面卻變革乏力。作為社會公共事務的管理者，政府部門的職責應該建立在公共事務的“有”和“在”的基礎上，而不能以政府管理者的主觀意愿為依據。這就要求政府職責的設置必須與現(xiàn)實的社會公共需求相符合。隨著社會運動速率的不斷提高，社會事務日益呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展的特征，社會需求也日趨多元化，這勢必要求政府職責必須做出適時調整。然而，政府部門職責的設置有著一套繁雜的程序，并受到嚴格限制。任何政府職責都同相應的組織機構、人員編制、財政供給等因素密切相關，這是政府組織普遍缺乏靈活性的重要原因，這也是政府改革所無法突破的重要瓶頸。第三部門的出現(xiàn)在一定意義上彌補了政府的這種缺陷。第三部門的產生本身就是社會需求變化的直接反映，是社會化選擇地產物。與政府相比，第三部門具有更大的靈活性、機動性和更好的應變能力。政府與第三部門的積極合作、良性互動有助于實現(xiàn)政府職責的動態(tài)調節(jié)。當然，我們應該認識到第三部門可以承擔政府的部分職責，但不可能取代政府。從這個意義上講，第三部門在社會治理和公共服務中起到的只能是一種輔助性作用。
　　
　　(四)第三部門的積極參與有助于實現(xiàn)發(fā)展型政府向服務型政府轉型
　　第三部門的興起在時間上與“新公共管理運動”和“新公共服務運動”相契合。從新公共管理理論提出“掌舵”與“劃槳”相分離，到新公共服務理論所強調的公共服務理念，政府發(fā)展的價值目標日益明確，“民主政府是為他們的公民服務而存在的。”公共服務能力和公共服務水平已經成為評估現(xiàn)代政府能力的重要指標。服務型政府建設需要政府與社會的雙向互動，需要第三部門的積極參與。正是因為有了第三部門，社會的自組織能力和自服務能力才能得到充分發(fā)揮，才能與政府的積極作為相配合，共同塑造服務型政府和服務型社會。同時，第三部門的全面參與也將競爭機制引入了公共服務領域，這有利于提高公共服務質量和效率。在發(fā)展中國家，第三部門的興起與發(fā)展型政府向服務型政府的轉型過程也處于同一時間序列上。發(fā)展中國家面臨著推動經濟發(fā)展和改善公共服務的雙重任務，這是一個難以“兩全其美”的二難選擇。對于發(fā)展中國家的政府而言，經濟發(fā)展的任務顯得更為迫切，政府只能把有限的財力更多地投入到經濟建設中去，這勢必會影響到公共服務的質量和水平。因此，第三部門的積極參與對于改善發(fā)展中國家的公共服務水平尤為重要。通過第三部門，可以汲取更多的社會資源投入到公共服務領域，充分發(fā)揮社會自服務能力，這在一定程度上也可以緩解政府的財政壓力。此外，第三部門還可以承擔起社會治理和公共服務的監(jiān)督者角色，不僅監(jiān)督政府，也監(jiān)督市場和企業(yè)行為，從而使社會監(jiān)督變得更為直接也更為有效。
　　
　　四、小結
　　
　　我們肯定第三部門對于政府改革的積極推動，但是不能把這種作用人為夸大。我們應該認識到第三部門發(fā)展中始終存在著“自治”與“控制”的矛盾。“所有的現(xiàn)代化政治理論都受到組織的自治與控制這對矛盾的威脅。利益團體要有效行動，擁有自治地位是必要條件，既它應有獨立于其他組織控制的自主性。但是獨立或自治也有產生危害的機會，組織可能利用這種機會增加不公正，助長狹隘的團體主義或個體主義意識，不關心更廣泛的公眾的利益。”這是第三部門發(fā)展中潛在的負面效應，這也是第三部門的發(fā)展不能脫離政府控制的原因所在。因此，第三部門不可能也不應當是絕對的自治，正如世界上從來就不存在不受約束的自由一樣。“在所有的民主國家中，我們發(fā)現(xiàn)一些重要的組織總是相對自治的。”此外，我們還應該看到不同國家第三部門的發(fā)展存在著不同之處。世界上多數(shù)國家都有自己的第三部門，但是它們各自的產生條件、環(huán)境基礎、運行機制及其與政府部門的依存關系等方面都存在著較大差異。我們不能只按照一般的邏輯來推演不同國家第三部門的發(fā)展及其作用。應該兼顧其各自具有的特殊性。特別是對于中國第三部門的分析，應該充分認識到中國政治、經濟、文化的特殊性，充分認識到中國現(xiàn)代化進程的特殊性，這需要開展更為具體的實證性研究，也需要結合中國特色來修正那些源自于西方國家的相關理論。[

擴展閱讀

版權聲明：